Eingereichter Text

Der Regierungsrat wird aufgefordert, eine Strategie zur Förderung von Open Source Software (OSS) im Kanton Bern zu formulieren und dem Grossen Rat vorzulegen. Darin sind mindestens folgende Massnahmen aufzunehmen:

1. Der Einsatz von OSS in Volksschulen, Gymnasien, Berufsschulen, Fachhochschulen und Universitäten wird aktiv gefördert. Lehrkräfte werden durch Informations- und Weiterbildungsmassnahmen über OSS geschult.
2. In Informatikbeschaffungs-Projekten der öffentlichen Verwaltung ist bei Gleichwertigkeit OSS gegenüber proprietärer Software vorzuziehen. Es ist darzulegen, welche OSSLösungen nach welchen Kriterien geprüft wurden. Bei Migrationsprojekten auf nachfolgende Microsoft Windows- und Office-Versionen (bspw. Vista und Office 2007) ist der Aufwand und Nutzen mit der Migration auf ein Linux Betriebssystem und OSS Office-Applikationen zu vergleichen.
3. Bei Beschaffung von Standardsoftware und Informatikentwicklungen durch den Kanton und durch Dritte sollen wenn immer möglich plattform-unabhängige Lösungen (z.B. Web-Applikationen, Java, Verwendung offener Datenformate) eingesetzt werden, um die langfristige Abhängigkeit einzelner Betriebssysteme zu verringern.
4. Bei Informatikentwicklungen durch den Kanton und durch Dritte ist in den Verträgen die Möglichkeit zu schaffen, dass die Software unter einer OSS-Lizenz veröffentlicht wird.
5. Die Gemeinden werden aktiv in deren Einsatz von OSS unterstützt, damit proprietäre Bürosoftware nicht mehr Voraussetzung für Fachanwendungen ist.

 

Begründung

Die oben stehenden Massnahmen zielen darauf ab, dass OSS im Kanton Bern vermehrt eingesetzt und gefördert wird. Einerseits besitzt OSS zahlreiche für den Einsatz in der öffentlichen Hand vorteilhafte Eigenschaften. Andererseits hat die kontinuierliche Verbesserung der Anwenderfreundlichkeit von OSS in den vergangenen Jahren zu einer verstärkten nationalen und internationalen Verbreitung in der öffentlichen Verwaltung und Bildung geführt.

 

Vorteile von OSS

Obwohl bei einem Wechsel von proprietärer Software auf OSS kurzfristig mit höherem Aufwand für technische Umstellungen und personelle Umschulungen gerechnet werden muss, können langfristig Kosteneinsparungen erreicht werden. Dies dank gestärkter Verhandlungsposition (Wegfallen der Software-Lieferantenabhängigkeit) und mehr Entscheidungsspielraum dank grösserer Wahlfreiheit (Abbau von Monopolstellungen einzelner Software-Unternehmen).

Durch den Einsatz von OSS ist es möglich, vermehrt lokale Dienstleister bei Informatikprojekten zu berücksichtigen. Somit findet die Wertschöpfung der Informatikaufträge verstärkt in der Schweiz bzw. im Kanton Bern statt, was das lokale Wirtschaftswachstum und die langfristige Innovationskraft der Region fördert. Dieser Zusammenhang wird sowohl in Resultaten der kürzlich veröffentlichten Studie des Fraunhofer Institutes „Open Source – Strukturwandel oder Strohfeuer?“ als auch durch bereits existierende Praxisbeispiele von schweizerischen Unternehmen belegt.

Weil der Software-Aktualisierungsprozess in OSS-Projekten nicht von Marktgegebenheiten, sondern von nicht-gewinnorientierten Communities bestimmt wird und gesicherte Rückwärtskompatibilität grundsätzlich ein wichtiges Merkmal von OSS ist, erhält die öffentliche Hand eine höhere Freiheit neue Software-Versionen erst dann einzuführen, wenn sie aus Sicht der Anwendung benötigt wird.

Da der Quellcode (in einer Programmiersprache geschriebenen Text eines Computerprogrammes) offen liegt und verändert werden darf, können sich Mitarbeiter der öffentlichen Hand (Software-Supporter und -Entwickler in Informatikabteilungen, Informatiklehrkräfte etc.) besser Know-How über die Software erarbeiten und selbständig Probleme beheben. Gewünschte Erweiterungen können so gezielt und kostengünstig von der öffentlichen Hand selber oder in Zusammenarbeit mit einem lokalen Informatikdienstleister realisiert werden.

Weil OSS beliebig oft kopiert werden darf, kann die in der Bildungseinrichtung und Verwaltung eingesetzte Software ebenfalls kostenlos im privaten Umfeld weiterverwendet werden. Dies ermöglicht beispielsweise Schulen die kostenlose Ausstattung aller Schüler mit der notwendigen Software wodurch finanzschwache Familien weniger benachteiligt werden.

 

Verbreitung von OSS in der Schweiz

In verschiedenen Schweizer Kantonen, Städten sowie Institutionen der Bundesverwaltung ist zurzeit die Migration von proprietärer Software auf OSS abgeschlossen, im Gange oder wird durch umfassende Analysen untersucht und durch langfristige Informatikstrategien gefördert.

Seit 2002 wird beispielsweise im Bundesgericht in Lausanne auf mehreren hundert Arbeitsplätzen StarOffice eingesetzt, die technisch identische Variante des OSSBüropaketes
OpenOffice.org. In der Kantonsverwaltung Solothurn wurde die Informatikstrategie 2001 konsequent auf den Einsatz von OSS ausgerichtet. Bewusst werden neue Fachanwendungen seit Jahren plattformunabhängig, meist als Web Applikationen, entwickelt. Zuerst wurden die 150 Server auf Linux migriert, bis 2008 werden auch die meisten der 2000 Arbeitsplatzrechnern auf OSS-Lösungen gewechselt haben. Schätzungen zufolge kann dadurch der Kanton Solothurn seit 2002 pro Jahr Millionen Franken Informatikkosten einsparen. Der Kanton Waadt bietet zahlreiche Dienste
basierend auf OSS an. Auf Bundesebene veröffentlichte das Informatikstrategieorgan Bund (ISB) 2005 eine Open Source Software-Strategie und liess Analysen und rechtliche Gutachten zum Einsatz von OSS in der Verwaltung erstellen. Ausserdem führt das ISB seit 2003 OSS-Tagungen für die öffentliche Hand durch, welche zu aktuellen Entwicklungen über den Einsatz von OSS in der Verwaltung informieren. In Zürich verabschiedete der Stadtrat 2005 eine Strategie zum Einsatz von OSS, welche „gleich lange Spiesse“ für Closed Source Software (Quellcode ist nicht frei gegeben) und OSS schaffen soll.

Bekanntestes Beispiel einer vollständigen Informatikmigration auf OSS aus Nachbarländern realisiert die Stadt München. Aufgrund einer umfangreichen Studie hat der Stadtrat 2003 beschlossen, sämtliche 14’000 Arbeitsplätze auf Linux als Betriebssystem (eigene Distribution namens LiMux) und OpenOffice.org als Büroanwendungssoftware zu migrieren. Auch Wien setzt für seine 16’000 Arbeitsplätze der Stadtverwaltung OSS ein. Im Gegensatz zu München wird in Wien eine so genannte „sanfte Migration“ vorgenommen, welche den Mitarbeitern die Wahl des Betriebssystems offen lässt und zwischen einfach und schwer migrierbaren Arbeitsplätzen unterscheidet.

 

Antwort des Regierungsrates

1. Der Stellenwert von Open Source Software in der kantonalen Informatik

Die Motionäre verlangen unter verschiedenen Gesichtspunkten die Berücksichtigung von Open Source Software (OSS) in der Informatikstrategie der Verwaltung des Kantons Bern. OSS ist Software, die in Quelltextform verfügbar ist, und deren Weiterverbreitung sowie Veränderung kostenlos erlaubt ist. In diesem Lizenzmodell liegt der Unterschied von OSS zu gängiger kommerzieller Software z.B. der Firmen Apple und Microsoft, welche nur gegen Geld erworben werden kann und deren Veränderung und Weiterverbreitung untersagt ist. OSS-Produkte haben auf einzelnen Gebieten, vor allem im Serverbereich, eine beachtliche Marktdurchdringung erreicht (etwa mit dem Betriebssystem „Linux“). Auch in weiteren Bereichen, bspw. im Büroautomationsbereich, bestehen heute viele Produkte aus dem OSS-Bereich, während sog. Fachapplikationen, welche spezifische Anforderungen einer bestimmten Verwaltungsstelle abdecken, kaum in OSS-Form verfügbar sind. Die aktuelle Informatikstrategie des Kantons Bern verbietet den Direktionen und der Staatskanzlei den Einsatz von OSS nicht, im Gegenteil: Dieser ist sogar geboten, wenn eine OSS-Lösung im Einzelfall unter Berücksichtigung aller Umstände (wie Lizenz-, Einführungs- und Supportkosten) das beste Preis-/Leistungsverhältnis aufweist. Informatikevaluationen werden in aller Regel im Rahmen öffentlicher Beschaffungsverfahren nach Massgabe der Gesetzgebung über das Beschaffungswesen durchgeführt. Allerdings bieten die Firmen regelmässig keine OSS-Lösungen an, weshalb es Aufgabe der Beschaffungsstelle ist, in den Ausschreibungsunterlagen entsprechende Hinweise anzubringen, dass OSS-Lösungen in Betracht gezogen werden. Tatsächlich ist OSS im Kanton denn auch „hinter den Kulissen“ bereits weit verbreitet. So werden beispielsweise die kantonalen Webserver oder das im Rahmen der Harmonisierung der amtlichen Register realisierte Gemeinderegistersystem GERES mit OSS-Lösungen betrieben.

 

2. Vorteile und Nachteile von OSS

Die Begründung der Motion nennt – oft zu Recht – verschiedene Vorteile des Einsatzes von OSS. Einzelne davon müssen nach Auffassung des Regierungsrates aber relativiert bzw. den entsprechenden Nachteilen gegenübergestellt werden.

Der Auffassung, mit dem Einsatz von OSS könnten vermehrt lokale Dienstleister bei Informatikprojekten berücksichtigt werden, kann nicht gefolgt werden. Kompetitive Firmen basieren praktisch ausnahmslos auf den anerkannten (und kommerziellen) de factoStandards im Büroautomationsbereich. Eine bewusste Bevorzugung lokaler Unternehmen wird zudem durch die Beschaffungs- und Binnenmarktgesetzgebung untersagt. Abgesehen davon ist festzuhalten, dass alle heute im Einsatz stehenden strategischen Informatiksysteme des Kantons Bern von Firmen auf dem Platz Bern entwickelt wurden.

Die Ablösung von kommerzieller Software durch OSS-Lösungen führt unbestrittenermassen zu bedeutenden Migrationskosten bzw. Initialaufwendungen. Dies ist sowohl in den Unterlagen des von den Motionären angeführten Projekts der Landeshauptstadt München als auch bei der Prüfung des Projektstands im Kanton Solothurn festzustellen. Die erwähnten Projekte weisen zudem gegenüber der ursprünglichen Planung bereits eine erhebliche zeitliche Verzögerung auf. Die Aussagen bezüglich der erwarteten wiederkehrenden Einsparungen lassen sich daher im Moment noch nicht belegen. Auch kann festgestellt werden, dass bei den erwähnten OSSProjekten die ursprünglichen Projektziele teils grundlegend modifiziert werden mussten, dies nicht zuletzt aus Gründen der fehlenden Akzeptanz durch die Benutzerinnen und Benutzer oder aufgrund aufgetretener technischer oder rechtlicher Probleme. Gerade das Beispiel der Stadt Wien kann wohl kaum als wegweisend bezeichnet werden, wird doch nun den Dienststellen die Wahl überlassen, ob sie kommerzielle Software oder OSS einsetzen wollen. Diese „Doppelstrategie“ führt zweifellos zu hohen wiederkehrenden Kosten, gilt es doch, gleichzeitig zwei Betriebsumgebungen zu betreiben und laufend weiter zu entwickeln. Das ebenfalls angesprochene Beispiel des Bundesgerichts und der Bundesverwaltungsgerichte dürfte für die gesamte Bundesverwaltung kaum wegweisende Wirkung haben, nicht zuletzt auch mit Blick auf die vielen Schwierigkeiten und Misstöne bei der Einführung des Systems.

 

3. Stellungnahmen zu den einzelnen Punkten der Motion

Vor diesem Hintergrund beurteilt der Regierungsrat die Motion im Einzelnen wie folgt:

Ziffer 1

Der Einsatz von OSS ist im Schulbereich der Erziehungsdirektion bereits seit längerer Zeit ein Thema und wird aufgrund der föderalistischen Struktur der verschiedenen Schulbereiche unterschiedlich stark gefördert. Die zunehmende Beachtung und Behandlung des Themas Open Source soll sicherstellen, dass sich die Studierenden und die Lehrpersonen ausreichend mit den Chancen eines OSS-Einsatzes befassen und damit auch die entsprechende Offenheit für diesen Aspekt in ihr berufliches Umfeld einbringen können. Zu beachten ist schliesslich, dass die Anstrengungen bei der Ausbildung in den meisten Fällen auf den Einsatz von Anwendungssoftware zu konzentrieren sind. Die Umstellung von Betriebssystemen ist häufig mit grossem Aufwand verbunden, und die Wahl des Betriebssystems hat zudem wenig Bezug zu den pädagogischen Hauptfragestellungen der betreffenden Bildungsanstalten.

Der Regierungsrat unterstützt das teilweise bereits erfüllte Anliegen der Motionäre grundsätzlich und ist bereit, die Motion bezüglich dieser Ziffer als Postulat anzunehmen.

Ziffer 2

Die Motion verlangt zunächst, bei Gleichwertigkeit evaluierter Softwarelösungen seien OSS-Angebote zu bevorzugen. Abgesehen davon, dass eine absolute Gleichwertigkeit im Rahmen von komplexen Software-Evaluationsverfahren nur sehr selten festzustellen ist, kann es bei korrekt durchgeführten Beschaffungsverfahren kaum zu solchen PattSituationen kommen. Vielmehr ist jeweils das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ zu eruieren, das dann auch den Zuschlag erhält.

Mit Bezug auf die von den Motionären besonders genannten Beispiele Microsoft Windows (Betriebssystem) und Office (Büroautomation) ist auf Folgendes hinzuweisen: Die dezentral strukturierte Informatiklandschaft der kantonalen Verwaltung weist eine hohe Vernetzung unter verschiedensten Fachbereichen auf. Diese Vernetzungen sorgen für eine weitgehende Verhinderung der redundanten Datenführung und für eine möglichst effiziente Abwicklung von Verwaltungsprozessen. Dies führt allerdings auch zu einer grösseren Abhängigkeit, welche bei Beschaffungen gebührend zu berücksichtigen ist. Bei der Migration von Softwarelösungen sind daher immer auch die bereits getätigten Investitionen in vor- und nachgelagerte Systeme zu berücksichtigen. Der Kanton Bern hat wie erwähnt mit der Einführung einer einheitlichen Windows- und Office-Softwarepalette und der standardisierten Softwareverteilung Ende der Neunzigerjahre einen grossen Harmonisierungsschritt erreicht, welchen es zu halten und auszubauen gilt.

Der Kanton Bern hat zudem aufgrund seiner Grösse zu günstigen Konditionen eine mehrjährige Unternehmenslizenz für die Windows- und Office–Produkte von Microsoft abgeschlossen. Dieser Vertrag dauert bis Ende 2010. Die Lizenzkosten für die in der kantonalen Verwaltung bei über 10’000 Computern eingesetzten Betriebssysteme und Office Versionen von Microsoft nehmen weniger als 2 Prozent der jährlichen Ausgaben des Kantons für die Informatik in Anspruch. Insofern wäre es aus Sicht des Regierungsrates unverhältnismässig, im Rahmen eines mehrjährigen, ressourcenaufwändigen, komplexen und mit Betriebsrisiken verbundenen Projektes diese Produkte durch OSS abzulösen, zumal kaum gesichert ist, dass diese sich nach erfolgter Implementation im Rahmen einer Gesamtbetrachtung tatsächlich längerfristig kostengünstiger betreiben lassen. So sind heute etwa der Support und die laufende Weiterentwicklung durch die Firma Microsoft in der Lizenzgebühr enthalten, während diese Dienstleistungen bei OSS-Produkten mit eigenem Personal sicherzustellen oder bei externen Firmen nach Aufwand einzukaufen sind. Auch müssen heute die Kantonsangestellten – im Gegensatz zu OSS-Produkten – kaum aus- und weitergebildet werden, da die Microsoft-Produkte den heutigen Standard darstellen und die Angestellten die entsprechenden Kenntnisse bereits beim Stellenantritt mitbringen.

Entscheidend ist zudem, dass die über 500 in der Kantonsverwaltung eingesetzten Fachanwendungen in der Regel für den Einsatz mit Microsoft Windows und Office entwickelt wurden und einzeln bezüglich des Anpassungsbedarfs überprüft werden müssten. Ein Wechsel des Betriebssystems würde zudem dazu führen, dass zahlreiche Ausgabegeräte (insbesondere im Druckerbereich) aufgrund fehlender Kompatibilität ausgewechselt werden müssten.

Die bedeutenden Kostenblöcke der kantonalen Informatik finden sich wie bereits erwähnt nicht bei den Aufwendungen für das Betriebssystem und die Office-Umgebung, sondern bei den grossen strategischen Querschnittssystemen und Fachanwendungen (bspw. in den Bereichen Steuern, Personal, Finanzen, Krankenkassen-Prämienverbilligung, Strassenverkehrsadministration etc.), wo jedoch – wie bereits erwähnt – keine OSSProdukte erhältlich sind, die die spezifischen Anforderungen des Kantons Bern – darunter bspw. auch die Zweisprachigkeit – erfüllen können. Vor diesem Hintergrund lehnt der Regierungsrat Ziffer 2 der Motion ab.

Ziffer 3

Wie von den Motionären verlangt, berücksichtigt der Kanton bereits heute bei Informatikvorhaben wenn immer möglich plattformunabhängige Lösungen (z.B. durch den Einsatz von Web-Applikationen oder die Verwendung von Java und offenen Datenformaten). Ein Beispiel für eine kantonale Web-Applikation ist die erfolgreiche elektronische Steuererklärung „TaxMe-Online“. Der Regierungsrat unterstützt das vom Motionär vorgebrachte Anliegen deshalb grundsätzlich, erachtet es allerdings bereits als weitgehend erfüllt.

Ziffer 4

Die OS-Lizenzierung von Software, die der Kanton entwickeln lässt, ist möglich. Diese erscheint auf den ersten Blick auch als sinnvoll, weil der breiten Öffentlichkeit damit die Nutzung eines Werks ermöglicht wird, welches die Öffentlichkeit mit ihren Steuergeldern ja auch bezahlt hat.

Dennoch muss die Zweckmässigkeit der OS-Lizenzierung von Software durch den Kanton Bern grundsätzlich hinterfragt werden. Oft wird sie nicht möglich oder kostentreibend sein, weil der Kanton Software grundsätzlich extern einkauft und mit eigenem Personal keine Anwendungen entwickelt. Deshalb wird auch der beigezogene Softwareentwickler die mit der OS-Lizenzierung verbundene Preisgabe von Geschäftsgeheimnissen verweigern oder eine zusätzliche Abgeltung verlangen. Im Einzelfall kann die Freigabe des Quellcodes endlich auch Sicherheits- oder Haftungsrisiken bergen. Nicht zuletzt ist bei einer OSLizenzierung mit zahlreichen Benutzeranfragen bezüglich Support zu rechnen. Vor diesem Hintergrund kann es kaum Kernaufgabe einer Kantonsverwaltung sein, als SoftwareLizenzgeberin im Markt aufzutreten. Ausdrücklich ausgenommen ist hierbei natürlich die bereits in Einzelfällen praktizierte Möglichkeit, Software unter den Kantonen auszutauschen bzw. gemeinsam entwickeln zu lassen. Dieses Vorgehen wird auch von der Schweizerischen Informatikkonferenz (SIK) gefördert und unterstützt. Aus diesen Gründen lehnt der Regierungsrat Ziffer 4 der Motion ab.

Ziffer 5

Der Kanton verfügt weder über eine rechtliche Grundlage noch über die finanziellen und personellen Mittel, um die Gemeinden in welcher Form auch immer bei einem allfälligen Wechsel ihrer Büroautomationssoftware zu unterstützen. Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer Autonomie frei in der Wahl ihrer Software, ob OSS oder kommerziell, und sie sind auch für die Finanzierung dieser Software selbst verantwortlich. Der Kanton unterstützt die Gemeinden jedoch bereits heute dadurch, dass er im Rahmen der SIK zusammen mit den anderen Kantonen und dem Bund günstige Konditionen für den Einkauf von Standardsoftware durch die öffentliche Hand aushandelt. Von diesen Angeboten können auch die Gemeinden auf freiwilliger Basis profitieren. Insofern lehnt der Regierungsrat Ziffer 5 der Motion ab.

 

An der Schnittstelle zwischen Gemeinden und Kanton achtet der Kanton im Übrigen bereits heute darauf, wo möglich plattformunabhängige Lösungen (wie Web-Applikationen)
sowie offene Standards und Formate einzusetzen. Ein neueres Beispiel dafür ist die aktive Mitarbeit in der Schweizer E-Government-Standardisierungsorganisation eCH, deren offene Standards etwa auch bei der Harmonisierung der Gemeinderegister eingesetzt werden.

Antrag:

Ziffer 1: Annahme als Postulat
Ziffer 3: Annahme unter gleichzeitiger Abschreibung
Ziffern 2, 4 und 5: Ablehnung

An den Grossen Rat